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苏州残疾人社会保障状况和发展研究
来源: 点击:1757 时间:2011-03-16
 

梁君林 郭志辉

(苏州大学社会学院,江苏苏州215123)

 

摘要:从现代 “社会增权型 ”残疾人社会保障的观点来看,苏州市残疾人社会保障制度仍然受到了传统“生活补救型”残疾人保障观的束缚,应该探索适应社会主义市场经济体制残疾人保障新模式,以增进残疾人的市场行为能力,使其融入社会生活,同时重建苏州市残疾人社会保障制度。

 

关键词:苏州残疾人 社会保障 伤残保险

 

我国以市场经济为取向的改革,在使社会财富剧增的同时,也不可避免地使包括残疾人在内的社会弱势人群在竞争中处于劣势而遭受损失,社会分层和社会排斥问题日益突出,残疾人社会保障问题也日益严峻。以往的同类研究往往将残疾人社会保障的性质视为不言而喻的、存而不论,但是对这一问题的准确理解和把握对一国选择残疾人社会保障模式和构建残疾人社会保障制度,起着关键性的作用,因此本文拟从残疾人社会保障的性质谈起。

一、残疾人社会保障的性质

从残疾人社会保障的性质来看,大体上可分为传统的 “生活补救型 ”残疾人保障和代

“社会增权型”残疾人保障两种类型。

(一)“生活补救型 ”残疾人保障

传统观点认为,残疾人社会保障是国家或社会为了保证有残疾的公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况下从国家和社会获得基本的物质帮助而建立起来的特定保护性救助制度。 [1]这一制度的核心是对残疾人提供建立在人道主义关怀基础之上的社会救助。它虽然为残疾人提供了基本的物质生存条件,但同时也将他们仅仅看成是被怜悯、靠社会的施舍和恩赐来生活的对象。它的一个暗含的假设是,残疾人是人类社会中一个病态的、低能的群体,他们不能对社会有所贡献,只是社会的负担。国家和社会是出于人道的关怀对残疾人伸出了援助之手,建立了残疾人社会保障制度。主要通过举办福利院,给残疾人家庭发放福利津贴等方式对残疾人提供物质帮助。我们把这种对残疾人社会保障性质的界定,称为单纯的“生活补救型”残疾人保障。

(二)“社会增权型”残疾人保障

显然,传统的残疾人社会保障制度存在着很大的局限性。由于在残疾人救助制度中,对残疾人实施了“封闭式 ”的、“庇护式 ”的供养、照顾和以家庭为单位的残疾人津贴发放,使他们处于不良的伙伴关系之中,阻碍了他们建立积极的社会关系,强化了社会固有的对残疾人的社会排斥与社会隔离。[2]而社会排斥恰恰是现代社会造成残疾人经济无保障的一个重要根源。社会排斥阻碍了残疾人对全社会政治、经济、文化等领域的广泛参与,没有让这部分人与大众很好地分享社会经济、文化的发展成果。残疾人所面临的社会排斥主要有观念排斥、教育排斥和就业排斥等。[3]观念排斥体现在社会价值观层面上,是社会公众所持的不利于残疾人参与社会和获得平等权益的残疾人观。这种不平等的残疾人观又是根源于不平等的社会结构。社会对于残疾人观念上的排斥,是最大的排斥,是其他社会排斥的根源。教育排斥体现为残疾人在接受教育方面所受到的种种限制,而这些限制则严重阻碍了残疾人的能力发展,最终对其就业也会产生巨大的影响。随着经济的发展和人们观念的转变,已有相当一部分残疾人接受了学校教育,但他们受教育的程度仍然远低于社会的平均水平。就业排斥表现为劳动力市场上的用工歧视和偏见。在缺乏求职者完全信息的情况下,用人单位往往认定残疾人的劳动效率低于健全人。在同等条件下、甚至在残疾人的人力资本存量更高的情况下,许多单位仍然会录用健全人而排斥残疾人。[4]此外,在社会生活中,残疾人还受到其他许多方面的社会排斥,如环境排斥、交往排斥等。上述几个方面的排斥并不是相互孤立的,其中观念层面的排斥是最根本的,教育排斥、就业排斥等都是在观念排斥的基础上产生或延伸的。各种社会排斥之间相互关联、相互影响、环环相扣,从而形成了对残疾人进行社会排斥的恶性循环过程,使残疾人陷于经济无保障的生存困境。[5]基于上述分析,我们认为:所谓残疾人社会保障是国家和社会为消除对残疾人的社会排斥,通过立法、宣传、道德教育、组织安排等措施使残疾人无障碍地融入社会生活的一系列法律法规、行为规范和政策的总称。残疾人社会保障的一个基本目标是清除残疾人参与社会生活和分享社会成果的所有障碍。其实质是通过社会行动维护残疾人的社会权利,因而可称为“社会增权型”残疾人保障。

二、苏州市残疾人社会保障的现状和问题

根据上述分析,我们对苏州市残疾人社会保障状况的分析就不能局限于残疾人的生活保障方面,应该将其在消除对残疾人的社会排斥、保障残疾人融入社会生活方面的种种措施及其效果纳入研究范畴。大体上看,苏州市残疾人社会保障体系包括相互关联的六个组成部分,其一是康复保障;其二是教育保障;其三是就业保障;其四是文化生活保障;其五是低保与社保融入保障;其六是环境保障。

(一)苏州市残疾人社会保障体系

1.康复保障

苏州市已建立了肢体残疾、智力残疾、脑瘫、聋儿语训、精神病防治和残疾人用品用具6个市级康复指导中心,11个县区级康复指导站,632个社区康复室,并将残疾人康复、残疾预防、残疾人康复档案工作纳入了社区(农村)卫生服务范围,同时设立了 72个专业康复机构,26家白内障复明定点医院,其中扶贫定点医院 6家,基本形成了社会化康复服务体系。

2.教育保障

2004年苏州市出台了《关于进一步加快特殊教育步伐的决定》,完善特殊教育体系,对在特殊教育学校就读的学生实行免费教育。全市现有特殊教育学校 11所,普通学校附设特教班12个,普通中小学随班就读点285个,在校学生3372名。基本形成了以特殊教育学校为中心,普通学校附设特教班,积极推动随班就读的特教网络体系。全市残疾儿童入学率保持在98%以上。

3.就业保障

苏州市采取了多种措施推进残疾人就业,通过福利企业集中安置就业、依法推行分散按比例就业和大力扶持残疾人自主创业等,已使4.2万名残疾人实现了就业;农村有劳动能力的残疾人也通过各项扶持计划,推动他们从事种植业、养殖业和家庭手工业劳动。

4.文化生活保障

2003年苏州市建造了残疾人活动中心,面积达6000平方米。为方便残疾人活动,该中心内设有无障碍设施,20多个活动项目融入了人性化理念,使各类残疾人均能参与文化娱乐活动。活动中心投入使用以来,举办各类活动百余次,接待各类残疾人3万多人次。社会公共文化设施向残疾人开放,开通了残疾人信息网站,创建学习型城市和基层文化娱乐活动均接纳残疾人参加,使广大残疾人逐步融入社会。

5.低保与社保融入保障

苏州市对残疾人加入健全人的社会保障体系采取了特别的扶助措施。通过优惠政策,确保贫困残疾人纳入最低生活保障范围,保障标准为当地低保标准的 120%,无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人的“三无”残疾人的保障标准为低保标准的140%;有2万多名残疾人得到过临时救济和定期补助。3.5万名残疾职工参加了城镇职工社会保险,占全市残疾职工总数的83.2%。低保边缘人群中的无业重度残疾人得到了生活、医疗等方面的救助。对农村残疾人参保实行优惠政策,使残疾人参加基本养老保险和新型合作医疗保险的覆盖率与当地健全人同步,达到 90%以上;对于享受低保的农村贫困残疾人,其加入养老保险和医疗保险的费用由当地财政或集体经济承担,因而覆盖率接近 100%。

6.环境保障

苏州市将扶助残疾人纳入社会文明建设的计划,形成了全社会扶助残疾人的良好社会风尚。市政府和各部门共同努力推动了无障碍环境建设。市区铺设了盲道388公里,坡道4817个,修建无障碍公共卫生间 185座。新建的公共建筑物、商业区、公园广场及星级以上馆均设有无障碍设施,市、区级政府办公楼、社区服务中心和残疾人服务机构以及部分银行、邮政、电信等公共服务场所进行了无障碍设施改造。无障碍环境的建设,方便了残疾人与社会的沟通,也增强了全社会的扶残助残意识。

(二)苏州市残疾人融入社保状况分析

在苏州,全社会范围内的社会保障制度主要包括城乡最低生活保障制度、城镇职工社会保险制度、城区居民医疗保险制度以及农村养老保险和新型合作医疗保险制度等,大体上可分为低保和社保(含以保险机制运行的各个项目)两个层次。在这里我们选择残疾人参加社保的参保率作为衡量残疾人社会保障状况的一个基本尺度。

1.苏州城市残疾人的社保融入状况

苏州城市残疾人参加养老保险的参保率为 73.79%,参加医疗保险的参保率为82.20%,参加工伤保险的参保率为 0.97%,参加失业保险的参保率为0.97%,未参加任何保险残疾人的比率为16.18%,总参保率(100%减去未参加保险的比率)为83.82%。与全省平均水平比较:苏州城市残疾人养老保险的参保率比全省水平高出26.89个百分点;医疗保险的参保率比全省水平高出20.2个百分点;总参保率比全省水平高出 17.32个百分点。总体上看,苏州作为江苏省经济发达地区,其城市残疾人社会保障事业是在全省领先的。

2.苏州农村残疾人的保险融入状况

苏州农村残疾人参加养老保险的参保率为83.11%,参加医疗保险的参保率为 97.86%,参加工伤保险的参保率为 0.27%,未参加任何保险残疾人的比率为 1.61%,总参保率(100%减去未参加保险的比率)为 98.39%。与全省平均水平及各地水平比较:苏州农村残疾人养老保险的参保率比全省平均水平高出 73.91个百分点,比经济发达的苏南也高出 51.91个百分点,比苏中高出79.91个百分点,比苏北则高出 81.41个百分点;医疗保险的参保率比全省平均水平高出47.26个百分点,比苏南高出25.86个百分点,比苏中高出56.16个百分点,比苏北则高出51.86个百分点。苏州农村残疾人的保险融入状况甚至超过了城市:养老保险的参保率比城市高出 9.32个百分点,医疗保险的参保率比城市高出15.66个百分点。在农村,养老保险与医疗保险只是与居住状况挂钩,并不与就业状况挂钩,而城市的养老保险和医疗保险却或多或少地要与参保人的就业状况相联系,由于残疾人的就业状况总是不如健全人,苏州农村残疾人在当地经济支持下的参保率超过城市水平,也就不难理解了。

(三)存在问题

建立在经济发展基础之上的苏州残疾人社会保障事业有了长足的进展,但仍然存在着一些不足之处,主要表现在以下几个方面。

1.在康复保障方面,简单地把康复保障等同于医疗康复,而忽视了职业康复和社会康复的必要性及其方法的推广和实施。康复保障应该包括医疗康复、职业促进康复和社会康复三个方面的内容,而我们从苏州市康复保障的实践中看到的基本上是属于医疗康复的内容,如治疗、药物、运动疗法、语言疗法等,也包括提供身体配件和其他辅助性器械的康复工作相对而言,针对残疾人的职业准备、职业调整、深造、培训和改行资助,以及促进其融入社会生活的专门资助等职业促进康复和社会康复的内容就很少了。

2.在教育保障方面,苏州残疾人的文盲率仍有 38.52%,大专以上文化程度的残疾人仅占 3.40%。这表明消除教育排斥应该是全方位的、多层次的,而不仅仅是义务教育阶段的残疾人教育保障。

3.在就业保障方面,残疾人正规就业的比例极低(这从参加工伤保险和失业保险的比例不足 1%可以推出,因为正规就业的职工通常会参加这两项保险),表明残疾人在就业方面仍然面临着严重的社会排斥。

4.在低保与社保融入保障方面,仍然受传统残疾人保障观的思维定势影响,缺乏创新性思路和政策措施。例如:针对有相当大比例的残疾人处于低保边缘状况的问题,苏州市的主要优惠政策为,对低保边缘人群中的无业重度残疾人实行生活和医疗等方面的救助。这一政策的基本思路是传统的“生活补救型 ”的,而不是现代 “社会增权型 ”的。

三、发展及其路径选择

我们认为:苏州市残疾人社会保障制度中存在的问题主要是战略层面的,而非战术或技术层面的。作为一个经济发达的地区,苏州市应该有能力、有义务探索出一条适应社会主义市场经济体制的新型的残疾人社会保障模式的发展之路;而这一新模式的核心是通过增进残疾人的市场行为能力,使其融入社会生活。

(一)重视残疾人社会保障的战略研究

战略研究是苏州市残疾人社会保障制度进一步改革和发展的起点和理论基础。应该研究我国经济和社会转型对残疾人社会保障事业发展的影响,以及残疾人在转型期所面临的社会排斥特征及其具体表现;从和谐社会构建的战略高度研究并提出一整套评价残疾人社会保障绩效水平的指标体系;重新认识和评价现行的残疾人社会保障体系,探索重建残疾人社会保障体系的战略目标及其实施步骤;对现行的残疾人社会保障管理体制及其绩效做出评价,并提出改革方案。

(二)以就业保障为主体,构建残疾人保障制度

要清醒认识到,“贫困陷阱 ”在中国也是存在的。单纯的生活救助,不仅不能使残疾人摆脱贫困,而且很有可能使其永久处于贫困的、需要受人救济才能生存的状况。因此,按照现代“社会增权型”残疾人保障观,应该建立以就业保障为主体的残疾人社会保障制度,即所谓的“劳动福利型”[6]残疾人社会保障模式。

(三)突破救助保障传统模式,创建伤残保险制度

残联工作者经常为生活在低保线以上家庭的重度残疾人得不到生活保障给付而感到困惑、甚至愤愤不平,他们所能想到的解决方案往往是为这些残疾人家庭争取更多的享受低保待遇的优惠政策。然而,产生上述问题的根源不是在低保制度方面,而是在我国现行的社会保险制度方面。由于伤残风险损失的负担并未被当成是阻碍国企改革的障碍,所以在我国的社会保险制度中缺少伤残保险(在某种程度上可以将伤残保险称为残疾人社会保险)这一项目也就不足为奇了。我们在潜意识里通常把伤残风险当成是社会中特定人群才面临的风险,这些人群被称为“残疾人”。殊不知在当今风险无时不在、无处不有的风险社会中,每个被称为 “健全人 ”的人都面临着伤残风险。如果我们承认伤残风险是具有普遍性的社会风险,而不是个别人的个体风险,我们就没有理由拒绝用现代保险机制来处置和分担这一风险损失,在我国的社会保险体系中就不能缺少伤残保险这一险种。在我国没有开征社会保险税的情况下,可以考虑在现行社会保险缴费中拿出一定比例用于伤残保险(如城镇职工基本养老保险的缴费费率平均为缴费基数的 28%,可以考虑拿出其中的一个百分点来建立伤残基金),也可以参照居民养老保险与医疗保险的做法,由地方政府、用人单位和个人三方负担的办法融入资金。加入伤残保险的个人,只要满足了规定的残疾人定义并且没有收入来源(或收入数额低于某一标准),就可以按照制度规定的标准得到伤残基金的给付,保障基本生活。这一给付方式强化了一种残疾人保障的现代理念,即残疾人保障是基于残疾人理应公平拥有的生存权和健康权等公民权利或社会权利,而不是基于国家和社会对残疾人的关怀与恩赐(如救助型保障的特征)。

参考文献

 

[1]王齐彦,谈志林.残疾人社会保障研究 [J].中国民政,2005(4):20-24.

[2]李莉,邓猛.近现代西方残疾人社会福利保障的价值理念及实践启示 [J].中国特殊教育,2007(6):3-9.

[3]周林刚 .社会排斥理论与残疾人问题研究[J].青年研究,2003(5).

[4]残疾人就业问题研究课题组:残疾人劳动保障型就业探讨 [J].中国劳动,2003(7).

[5]王亚栋.中国残疾人就业:现状、问题、对策[J].社会福利, 2005(11).

[6]赵行良.中国残疾人社会保障问题研究[J].上海社会科学院学术季刊,1998(1).

 

 

 

 

本文摘自《西北人口》2009年第3期第30卷

基金项目:江苏省第二次全国残疾人抽样调查研究课题:江苏省经济发达地区残疾人社会保障状况和发展研究。

作者简介梁君林,男,山西太原人,苏州大学社会学院副教授,研究方向:社会保障;郭志辉,男,河北石家庄人,硕士研究生,研究方向:社会保障。

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